政策解读
投稿：huoruiqi 来源：市政府办时间：2021年10月18日
一、什么是“证照分离”改革全覆盖？
“证照分离”改革是指对各类涉企行政审批事项，除涉及国家安全、公共安全、金融安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，分别采用适当管理方式将许可类的“证”分离出来，尽可能减少审批发证，有效区分“证”、“照”功能，让更多市场主体持营业执照即可经营，着力破解“准入不准营”难题。
“证照分离”改革全覆盖是指将所有涉企经营许可事项全部纳入清单管理，逐项明确事项名称、设定依据、审批层级和部门、改革方式、具体改革举措、加强事中事后监管措施等内容，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革。
二、文件出台的背景是什么？
党中央、国务院高度重视“放管服”改革和优化营商环境工作。习近平总书记指出，要瞄准最高标准、最高水平，优化政务服务，打造国际一流营商环境，要大幅减少政府对资源的直接配置行为，继续大力简政放权，强化事中事后监管。开展“证照分离”改革全覆盖，是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容，既是行政审批制度改革的重要组成部分，也是深化商事制度改革的延续和深化，是贯彻落实新发展理念，进一步优化营商环境，激发市场主体活力，建设高标准市场体系的重要举措，对于创新行政管理方式，提高行政管理效能，推进政府治理体系和治理能力现代化具有重要意义。特别是在当前统筹疫情防控和经济社会发展形势下，开展“证照分离”改革全覆盖，对于做好“六稳”工作，落实“六保”任务，促进更多市场主体发展壮大，稳住经济基本盘具有积极作用。
自2018年11月10日起，按照国务院和省政府统一部署，我市对第一批106项涉企行政审批事项进行“证照分离”改革。2021年6月3日，国务院印发《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》(国发〔2021〕7号)，决定自7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，明确了523项中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单，分类推进审批制度改革。同时要求各省级人民政府负总责，制定本地区改革实施方案，以省为单位编制地方层面设定的涉企经营许可事项改革清单，并向社会公布。2021年7月11日，省政府办公厅印发《河南省人民政府办公厅关于印发河南省“证照分离”改革全覆盖实施方案》（豫政办〔2021〕30号），方案中提出了总体要求、主要任务、保障措施，明确了3项河南省层面设定的涉企经营许可事项改革清单，要求各地严格执行。
按照国务院和省政府要求，为持续深化“证照分离”改革，进一步激发全市市场主体发展活力，市政府办公室专门印发本方案，在全市范围内实施“证照分离”改革全覆盖，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性，加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境。
三、如何实施涉企经营许可事项清单管理？
按照国发〔2021〕7号和豫政办〔2021〕30号文件要求，严格执行《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）（共523项）》和《河南省层面设定的涉企经营许可事项改革清单(2021年全省版）》（共3项）。市政府定期向社会公布清单的调整更新情况，接受社会监督，清单之外不得限制企业（含个体工商户、农民专业合作社，下同）进入相关行业开展经营。
四、方案提出的四种改革方式有哪些区别？
直接取消审批后，企业取得营业执照即可开展经营，行政机关、企事业单位、行业组织等不得要求企业提供相关行政许可证件。
审批改为备案的，原则上实行事后备案，企业取得营业执照即可开展经营；确需事前备案的，企业完成备案手续即可开展经营。企业按规定提交备案材料的，有关主管部门应当当场办理备案手续，不得作出不予备案的决定。
实行告知承诺后，有关主管部门要一次性告知企业可量化可操作、不含兜底条款的经营许可条件、监管规则和违反承诺后果。对因企业承诺可以减省的审批材料，不再要求企业提供；对可在企业领证后补交的审批材料，实行容缺办理、限期补交。对企业自愿作出承诺并按要求提交材料的，要当场作出审批决定。对通过告知承诺取得许可的企业，有关主管部门要加强事中事后监管，确有必要的可以开展全覆盖核查。发现企业不符合许可条件的，要依法调查处理，并将失信违法行为记入企业信用记录，依法依规实施失信惩戒。有关主管部门要及时将企业履行承诺情况纳入信用记录，并归集至全省信用信息共享平台。
优化审批服务包括5种方式。一是落实下放审批权限规定，便利企业就近办理许可事项。二是精简许可条件和审批材料，减轻企业办事负担。三是优化审批流程，压减审批时限，提高审批效率。四是取消或者延长许可证件有效期限，方便企业持续经营。五是取消许可数量限制，或者合理放宽数量限制并定期公布总量控制条件、企业存量、申请排序等情况，鼓励企业有序竞争。同时，各地、各部门要积极回应企业关切，依法依规探索优化审批服务的创新举措。
五、如何创新和加强事中事后监管？
创新和加强事中事后监管是“证照分离”改革全覆盖的重要内容。一要适应改革要求明确监管责任。要落实放管结合、并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”问题，防止出现监管真空。直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，按照市政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制。坚持政府主导、企业自治、行业自律、社会监督，压实企业主体责任，支持行业协会提升自律水平，健全多元共治、互为支撑的协同监管格局。
二要根据改革方式健全监管规则。要贯彻落实国务院有关部门制定的监管规则和技术、安全、质量、产品、服务等方面的国家标准，为监管提供明确指引。直接取消审批的，有关主管部门要及时掌握新设企业情况，纳入监管范围，依法实施监管。审批改为备案的，要督促有关企业按规定履行备案手续，对未按规定备案或者提交虚假备案材料的要依法调查处理。实行告知承诺的，要重点对企业履行承诺情况进行检查，发现违反承诺的要责令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承诺的要依法撤销相关许可，构成违法的要依法予以处罚。
三要结合行业特点完善监管方法。对一般行业、领域，全面推行“双随机、一公开”监管，根据企业信用风险分类结果实施差异化监管措施，持续推进常态化跨部门联合抽查。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，落实全覆盖重点监管，强化全过程质量管理，守牢安全底线。要充分发挥信用监管基础性作用，落实企业信用与自然人信用挂钩要求，依法依规实施失信惩戒。要落实严重违法责任企业及相关人员行业禁入制度，增强监管威慑力。对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，对轻微违法行为依法从轻、减轻或者免予行政处罚。深入推进“互联网+监管”，探索智慧监管，加强监管数据共享，运用大数据、物联网、人工智能等手段精准预警风险隐患。