投稿：wh 来源：驻马店日报时间：2018年07月04日
城市绿化是城市生态系统的重要组成部分，在改善城市环境、维持城市生态平衡、美化城市景观方面发挥着不可替代的作用，是实现城市可持续发展战略的重要生态措施。为此，我市第三部地方性法规《驻马店市城市绿化条例》（以下简称《条例》）应运而生。《条例》于2018年4月26日经市四届人大常委会第八次会议二审并表决通过，2018年6月1日，经省十三届人大常委会第三次会议表决通过，于2018年8月1日起施行。为进一步加大《条例》宣传力度、提高公众知晓率，让广大市民更直观了解从而遵守《条例》，邀请市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法工委主任刘鸿章就《条例》的有关问题回答记者的提问。
记者：继《驻马店市城市市容和环境卫生管理条例》后，现在又出台《驻马店市城市绿化条例》，可以说是打出了城市管理的组合拳，这是基于怎样的考虑？
刘鸿章：一是立法工作服务大局的需要。近年来，驻马店市委、市政府高度重视城市绿化工作，不断加大城市绿化投入力度，城市绿化建设取得了长足发展。至2017年底，市中心城区绿化率、绿化覆盖率和人均公园绿地面积分别达40.24%、45.1%和15.04平方米，均超过国家园林城市标准。先后获得“国家园林城市” “国家卫生城市”“全国文明城市”称号，目前正在创建“国家森林城市”“国家生态园林城市”。制定城市绿化条例，是市人大常委会服务大局的一项重要举措，《条例》的通过对于提高城市绿化管理和服务水平，巩固“全国文明城市”“国家园林城市”创建成果，推进“国家森林城市”“国家生态园林城市”的创建工作，必将提供有力的法制保障。
二是立法工作回应群众呼声的需要。我市城市园林绿化事业快速发展的同时，也存在着绿化规划缺少监督制约、规划绿地面积得不到切实保障、个别建设和管理责任主体不明确、部门之间协调沟通不畅、占绿毁绿现象时有发生等问题，广大群众对此反映强烈，亟待通过地方立法加以解决。
三是落实和细化上位法有关规定的需要。在城市绿化管理过程中，规范性文件层级低，设定行政措施权力小的缺陷凸显，城市绿化管控手段缺失。目前，我市城市绿化的执法依据主要为1992年实施并于2017年修订的国务院《城市绿化条例》，政府规章为1998年实施的《河南省城市绿化实施办法》，这些法规、规章难以满足当前我市城市绿化工作的实际需要，影响了我市城市绿化管理执法工作的开展，需要我们在法律规定的权限内细化上位法相关规定，为调整和规范我市城市绿化相关的各种社会关系提供操作性、针对性较强的法律遵循。
记者：《条例》在制定过程中遵循了哪些原则？
刘鸿章：在制定过程中，我们始终遵循三个原则：一是坚持针对问题立法、立法解决实际问题的原则。针对我市城市绿化工作中存在的热点和难点问题设定条款，增强法规的针对性和可操作性，体现了科学立法、民主立法的精神。二是注重立法精细化、精准化，减少原则性、纲要性的条款，增加细化、量化的规定，对重点问题和关键条款进行深入研究论证，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确。三是“立权”和“立责”并重，既注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力可以依法得到有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，推进行政机关依照法定权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受侵害。
记者：《条例》的适用范围包括哪些地区？
刘鸿章：考虑到我市城镇发展不平衡，绿化存在较大差异，《条例》设定的绿地率指标，短时间内难以在所有建制镇实现，为了确保《条例》能够得到及时有效的贯彻实施，在第二条第一款规定，本条例适用于本市行政区域城市规划区内绿化的规划、建设、保护和管理，未将城市规划区以外的建制镇纳入适用范围。
记者：城市绿化与人民群众有着密切的联系，绿化工作更是离不开人民群众的支持和参与，那么《条例》对此有无相关的制度性规定？
刘鸿章：我们在立法过程中充分考虑到了这一问题。《条例》第六条第一款规定，鼓励单位和个人以投资、捐资、认养等方式，参与城市绿化建设和养护工作，鼓励居民家庭种植树木花草，绿化自有居住空间，鼓励发展墙体、屋面、阳台、桥体、公交车站点、停车场等立体空间绿化。同时，为及时发现处理毁绿损绿的行为，该条第二款规定，任何单位和个人都应当爱护绿化成果和绿化设施，并有权对损害城市绿化的行为进行劝阻、投诉和举报。
另外，为了及时处理反馈对绿化违法现象的举报、投诉，《条例》第三十二条作了具体规定，要求有关行政主管部门应当建立监督机制，向社会公布受理投诉、举报电话，接受社会公众和新闻媒体监督。接到投诉、举报电话后，应当及时依法处理，并将处理结果反馈投诉人、举报人，给相关政府职能部门设定了义务。
记者：《条例》如何发挥规划在城市绿化管理中的作用？
刘鸿章：在城市管理过程中，尤其是城市绿化的管理，我们经常强调“规划是龙头”的理念，为此《条例》中注重强化规划对绿化工作的引领作用，在第七条、第八条、第九条明确了规划的编制主体、编制和变更程序，保障绿化规划编制的权威性和科学性。《条例》第十条明确了城市绿地率、绿化覆盖率的标准，加大了绿地规划的执行力度。
记者：永久保护绿地制度的设定初衷是什么？怎样对永久性绿地进行保护？
刘鸿章：城市中生态功能、服务功能突出，具有长期保护价值面积较大的绿地，在改善生态环境、提升城市品位等方面发挥着重要作用。当前，对上述绿地还没有专门的法律、法规和规章进行规范，执法无据。因此，有必要在《条例》中进行规范，突出保护特色，创新保护措施，切实保护好城市绿地。
按照既保护绿地又不影响城市建设的原则，同时考虑各县的实际情况，参考洛阳、张家界等地做法，我们将永久保护绿地的确定标准规定为3000平方米。同时，规定了永久保护绿地确定、公布、增补程序，为保护工作提供了依据。对于永久绿地的保护管理，如果一味强调“永久”，可能会阻碍城市整体功能的提升，与立法的初衷相违背。因此，《条例》首先规定永久保护绿地确定后，任何单位和个人不得擅自占用，同时对确需占用永久保护绿地设置了严格的条件和程序，规定因重大公共设施建设确需占用的，由市、县人民政府采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，提出调整方案，提请同级人民代表大会常务委员会审议后，依法履行报批程序，并向社会公布。
记者：现实中部分房地产开发商在小区绿化建设时，存在绿化效果图做得漂亮，而实际建设却大打折扣的问题，请问在《条例》里是否对此进行规范？
刘鸿章：在绿化指标方面，《条例》第十一条授权市、县人民政府结合本地实际制定工程建设项目的绿地指标。一旦政府制定公布了居住区绿地率指标，这是不能突破的硬性指标，房地产开发商必须按规定达到相应的指标。
在监管方面，《条例》针对事前、事中、事后3个阶段制定了第十二条、第十八条、第十九条，加强了部门之间的职能衔接。《条例》第十二条规定，城乡规划主管部门应当将工程建设项目的附属绿化工程的设计方案作为规划审核的内容，在事前规划环节就加以规范。《条例》第十八条规定，新建、改建、扩建工程建设项目应当将附属绿化工程费用纳入投资预算，附属绿化工程应当与主体工程同步设计、建设和验收。第十九条规定，工程竣工后未经城乡规划主管部门核实或者经核实不符合规划条件和许可内容的，建设单位不得组织竣工验收，规划部门不得出具建设工程规划核实合格手续，住房和城乡建设主管部门不得办理竣工备案手续，房产管理部门不得办理房屋产权登记手续。通过以上规定，加强了附属绿化工程设计方案的审批、实施以及竣工验收等环节部门之间的职能衔接，形成监督管理的合力，确保绿地规划落到实处。
记者：从执法部门和市民反馈的情况看，我市的绿化工作主要问题集中在绿地被占用和毁坏方面，但由于破坏绿地的案件小、数量较多、认定较难等原因，长期困扰着执法部门。对此，《条例》如何破题？
刘鸿章：绿地的养护和管理是《条例》重点解决的问题。《条例》注重突出绿地的养护与管理，在第二十一条、第二十二条明确了各类城市绿地养护和管理责任主体及养护标准，第二十三条对占绿问题作了系统的规范，明确了临时占用的条件、程序、时限等内容，对增设道路出入口的条件和程序作了规范，明确规定禁止占用具有紧急避险功能的公共绿地。第二十四条对树木的修剪、移植和砍伐作了规范，第二十七条对一些突出存在的损害城市绿化及设施的行为进行了明确列举加以规范，切实增强了法规的实用性和可操作性。另外，在《条例》第二十九条、第三十条、第三十一条分别设立了监督检查、信息管理和企业守法诚信制度，进一步加强了对绿地的保护和管理。
记者：针对水、电、气等部门抢险占用绿地的情况，《条例》是如何规范的？
刘鸿章：因抢险需要占用绿地，与一般占用绿地有所区别，因此《条例》第二十六条专门对此作了规范，赋予了抢险单位先行占用、挖掘绿地的权利，同时明确要求在险情发生后3天内，抢险单位应向城市绿化主管部门补办有关手续，险情排除后，由抢险单位负责及时恢复绿地原状。针对园林部门提出的抢险单位拒不恢复绿地原状的现象，《条例》规定，由城市绿化主管部门代为恢复，费用由抢险单位承担。
记者：每到春天，杨絮、柳絮漫天飞舞，影响了居民生活，《条例》对此有无规范？
刘鸿章：针对市民们备受困扰的“晴天飞絮”，我们在《条例》制定过程中也收到了很多立法意见和建议。其中，既有保留生物自然习性、对杨树和柳树的种植不作规范的意见，也有全面清除飞絮、换植其他树种的建议，经过综合考量，我们作了折中处理，规定限制种植易产生飞絮的林木、花草，已经种植的应当逐步改良或者更替，既回应了群众的呼声，也考虑了我市的实际情况。
记者：《条例》有哪些特点和亮点内容？
刘鸿章：一是坚持科学立法、民主立法、依法立法。把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，扩大立法过程的公开透明度，广纳民意、广聚民智。坚持人民有所呼、立法有所应。积极邀请法律专家参与立法全过程，用好“外脑”资源，切实发挥法律专家专业特长。学习、参阅有关法律、法规和行业标准、外地市法规共44部，准确把握立法权限的边界，提高法规质量，确保所立《条例》合法合规。
二是体现了简政放权、放管结合的改革精神。《条例》依照2017年新修订的国务院《城市绿化条例》，对涉及园林绿化方面的行政审批权进行认真研究，把该放的放掉，慎重设定行政审批和许可，既与国家简政放权的改革精神相吻合，又与上位法不抵触，有效维护了法制统一。
三是注重突出地方特色。从我市的实际出发，在增强地方特色上下功夫。深入开展实地调研，查出园林绿化存在的18类40个主要问题，形成问题清单。市人大常委会带着问题，先后赴成都、南充、宿迁、蚌埠、苏州等市考察学习，借鉴立法经验，对关键条款进行深入细致的交流、讨论。《条例》明确了规划的编制主体、变更程序、建设项目绿地率的标准以及绿化设计方案审批和验收程序等，通过这些条款的设定，保障绿化规划编制的严肃性，增强了《条例》的刚性，加大了绿地规划的执行力度，确保绿地规划的落实，是《条例》的最大亮点。
四是处罚设定更加科学。绝大多数罚则的设置均采取“责令限期改正”“责令改正”前置的原则，逾期未改正的或者拒不改正的再处罚，使处罚更为人性化，充分体现了教育与处罚相结合的处罚原则。处罚幅度设定坚持“一口价”为主、小幅度为次的原则，可以有效避免行政执法自由裁量权过大产生不廉洁行为。同时，增强了可操作性，更加有利于执法。
记者：《条例》正式实施以后，会有哪些具体措施保证条例顺利实施？
刘鸿章：目前，市人大常委会已经制订了《<驻马店市城市绿化条例>宣传工作方案》，下一步《条例》涉及单位将按照方案的要求陆续展开工作，确保《条例》的贯彻实施。其中，市、县人民政府将按照《条例》第九条和第十一条的规定，陆续确定并公布永久保护绿地以及各工程建设项目的绿地指标，相关部门也正在对《条例》涉及的自由裁量权标准进行科学制定。