政策解读
投稿：xmx 来源：驻马店日报时间：2017年10月18日
创造整洁、优美、文明的城市宜居环境，是现代化城市管理的基本要求，也是驻马店市创建全国文明城市、国家卫生城市工作的必然要求。城市市容和环境卫生状况直接关系到城市的形象和全体市民的切身利益。《驻马店市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）应运而生，这是我市获得地方立法权后制定的第二部地方性法规。《条例》于2017年8月17日经驻马店市第四届人民代表大会常务委员会第二次会议二次审议通过，9月29日经河南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，2018年1月1日起正式施行。为进一步加大《条例》宣传力度，提高公众知晓率，让广大市民更直观地了解从而遵守《条例》，近日，市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法工委主任刘鸿章就《条例》的有关问题回答了记者的提问。
记者：《条例》是在什么样的背景下出台的？怎样正确理解这部《条例》颁布实施的必要性和紧迫性？
刘鸿章：一是适应我市城市发展的需要。近年来，驻马店市委、市政府为提升城市品位，改善人居环境，促进文明美丽驻马店建设，紧紧抓住百城建设提质机遇，以创建全国文明城市为抓手，完善城市功能，打造城市特色，增强城市内涵，全面提速提质城市建设，现行的城市管理手段已经不能适应快速发展的城市建设，私搭乱建、占道经营、小广告、乱停乱放等一些老的城市问题还未有效解决，地下管廊建设、街景小品、健身器材的管理维护等新的城市问题又涌现出来，而且随着城市化进程不断推进，市容环境卫生管理的范围和内涵还在不断延伸。因此，为解决上述问题，制定市容环境卫生方面的地方性法规迫在眉睫。
二是落实和细化上位法有关规定的需要。城市管理实行责任区制度，但责任区如何划分、责任人如何确定、责任人应当履行何种职责，相关的上位法中没有作出详细的规定。对违法行为的处罚，也只规定了处罚种类和方式，未规定处罚标准和幅度，影响了我市市容环境卫生管理执法工作的开展，需要我们在法律规定的权限内细化上位法相关规定，为调整和规范我市市容环境卫生相关的各种社会关系提供操作性、针对性较强的法律遵循。
三是贯彻中央城市管理执法体制改革精神的需要。目前，我市按照上级要求，正在进行城市管理执法体制改革，将由城市管理综合执法局集中行使住房城乡建设领域的行政处罚权和规划、工商、环保、水务、食品药品、公安交通管理方面的部分行政处罚权。一些违法行为的执法主体将发生变化，及时制定出相应的地方性法规十分必要。
记者：《条例》在制定过程中遵循了哪些原则？
刘鸿章：《条例》在制定过程中，我们始终遵循四个原则：一是不抵触。《条例》在法律、行政法规规定的原则、范围内，进一步明确、细化了有关内容。二是不重复。对上位法已规定的，除为保持体例完整的需要外不再重复。三是突出地方特色。《条例》侧重对我市城市管理中群众关注较为集中又缺乏管理依据的问题进行规制。四是重实效、可操作。一方面，在设定行为模式和法律责任的过程中，充分考虑守法成本和违法责任的协调性，做到有效管用、切实可行；另一方面，细化了上位法的相关规定，增强操作性，确保上位法得到有效实施。
记者：《条例》是主要针对城市市容和环境卫生管理而制定的地方性法规，那么怎样正确理解“城市”的概念，也就是说，这部《条例》的适用范围包括哪些地区？
刘鸿章：通常所称的城市范围，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。城市是包括市和镇的完整的法律概念，我国的建制镇包括县人民政府所在地的镇和其他县以下的建制镇，属于城市的范畴和体系。因此，《条例》第二条第一款规定“本市市、县人民政府所在地城市建成区以及实行城市化管理的其他区域的市容环境卫生管理活动”。这样规定，就把《条例》的适用范围限定在市区及县城的建成区内，同时考虑到城市化是一个动态的发展过程，而且各地在建成区之外设立的独立科技园区、工业园区、经济开发区，以及一些远离城市的风景名胜区等，这些地区因经济发展和开发旅游资源的需要，有必要按照城市的标准进行管理。根据现实情况，《条例》第二条第二款对适用范围作了开放式的表述，将实行城市化管理的其他区域的划定权授权于市、县人民政府，由市、县人民政府根据城市化发展水平和城市化管理要求适时作出调整，这样规定符合我市当前市容和环境卫生管理工作的实际，原则性与灵活性得到了兼顾。
记者：在以往的城市市容和环境卫生工作中，经常发生推诿和扯皮现象，责任不清是其中的主要原因。《条例》就城市市容和环境卫生工作中的责任制度作了哪些明晰的规定？
刘鸿章：一是明确执法主体。根据中央和省委推进城市执法体制改革的意见要求，理顺了城市管理体制，体现了立法和改革决策相衔接。《条例》第四条和第五条明确了市、县（区）城市管理综合执法部门负责市容和环境卫生管理与执法工作，通过立法授权的办法赋予了市政府设立的各类开发区在市容和环境卫生工作中的管理职权。同时，规定城市管理综合执法部门可以派驻执法机构，解决了各类开发区、街道办事处和乡镇人民政府在市容和环境卫生管理中的执法问题。
二是建立了市容和环境卫生责任区制度。《条例》第十条从我市城市管理的实际情况和不同区域、场所、设施的特点出发，对市容环境卫生责任区域、责任人作了划分和界定，对责任人责任作了规定。为了确保责任区制度的落实，避免推诿扯皮，《条例》第十二条对责任区的范围、责任规定了书面告知程序。同时，为了加强对责任区的监督管理，《条例》第十三条规定了考评制度，推动责任区制度的落实。
记者：市容代表了一个城市的形象。然而，在市容管理过程中，却存在着诸如占道经营、城市小广告等棘手的难点问题。《条例》将如何破解我市市容管理中出现的这些问题？
刘鸿章：一是针对占道摆摊设点、堆放物料、搭建设施以及临街门店店外经营、清洗维修、乞讨卖艺、棋牌娱乐等影响城市形象和干扰公共秩序的行为，作出了限制或者禁止性规定。
二是城市小广告问题，是我市城市管理中的难点。这里既有商贩的问题，也有政府的问题，因此，《条例》在“堵”的同时，增加了政府及相关部门“疏”的功能。《条例》在第二十一条对城市小广告作了禁止性规定，同时在第二十二条又作出规定：“属地城市管理综合执法部门会同街道办事处，按照便民原则，选择适当的位置设置公共信息栏，满足公众信息发布需要，并由街道办事处负责日常管理。”满足了市民发布信息的合理需求，为市民提供一个合法的信息发布平台。
三是分别对建设容貌、建筑附着物、道路设施、建筑工地、交通工具、路旁建筑围栏、夜景照明和路灯照明的管理作出了规定，使之符合城市容貌标准和维护公共环境秩序的要求。
记者：《条例》对城市设置方便市民生活的蔬菜、水果和饮食服务网点的经营行为作了哪些规定？如何体现对小摊小贩“以人为本”的管理理念？
刘鸿章：占道经营是我市城市管理中的难点，《条例》第十八条第一款、第二款对占道经营作了禁止性规定，同时在第三款规定市、县人民政府应当统筹设置便民服务网点，引导流动商贩归行就市，实行规范管理，体现了疏堵结合、多措并举的科学立法要求。
记者：环境卫生管理是否到位，直接关系到一个城市的市容市貌。《条例》在这方面有哪些规定？
刘鸿章：针对城市环境卫生管理中存在的一些突出问题，《条例》作了三个方面的规定。
一是针对旧城改造中一些开发商为了谋利，拆除或者迁移垃圾中转站和公共厕所等环境卫生设施后不予建设的问题，《条例》在第二十六条、第二十七条中采取了事前制约的措施，并规定了开发建设单位对环境卫生设施建设应当遵守的义务。
二是针对关于公厕的管理。我市在创建国家卫生城市和全国文明城市过程中新建200多所公厕，解决了如厕难问题。但是，公厕在晚10时、早7时之间关闭，市民反响较大。为此，《条例》第二十八条规定公厕应当全天免费开放，回应了群众的关注，切实方便于民，将好事做好。同时，《条例》第二十八条第三款要求临街单位内部厕所可以在不影响正常办公的情况下于工作时间免费对外开放。
三是针对露天烧烤问题。《条例》将政府管理经验进行固化，对露天烧烤作了具体规定：“任何单位和个人不得在禁止的时段和区域露天烧烤或者为露天烧烤提供场地，在其他区域进行露天烧烤的，应当使用无烟烧烤炉具或者油烟净化设施。”
记者：与其他地市相比，我市《条例》多出了一章“保障和监督”，在这一章中着重强调了“诚信评价和失信联合惩戒制度”，这一设定的初衷和想要达到的目的是什么？
刘鸿章：要管理好一个城市，单靠城市管理综合执法部门的力量是不够的，还需要政府的支持和其他有关部门的配合，并建立相应的保障机制。因此，《条例》第五章规定了政府协调机制、各部门协作机制、数字化城市管理系统的运用、网格化管理机制、执法规范、社会信用评价等制度。通过对公民、法人和其他组织的行政监管、社会信用评价以及对各级行政执法机关协调协作机制的规范，建立了一套相对完善的城市市容和环境卫生管理的长效机制。
损害城市市容和环境卫生的行为面广点多，又不易发现，执法成本较高，仅靠行政处罚，效果不佳。为此，《条例》第四十三条设定了诚信评价和失信联合惩戒机制，将违法信息纳入行业监管体系和社会信用体系，通过将单位、个人的市容和环境卫生违法信息记入社会诚信档案，实行失信联合惩戒，引导市民树立诚信理念，营造诚信环境，推进城市管理和城市文明建设。
记者：通过对《条例》第六章“法律责任”的阅读，发现很多罚则内容中都有“责令限期改正”、“责令改正”的字眼，在法律责任条款设置和罚则设定过程中是怎样考虑的？
刘鸿章：首先，在法律责任设定时遵循过罚相当、切实可行原则，既与国务院法规、省政府规章保持一致，又与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等相衔接。其次，慎用行政强制。《条例》通篇仅设定了两处代履行和一处上位法已明确规定的强制措施，从立法层面引导行政机关树立和谐、文明的执法理念，预防权力滥用和暴力执法的发生。最后，绝大多数罚则的设置均采取“责令限期改正”、“责令改正”前置的设置原则，逾期未改正的或者拒不改正的再处罚，使处罚更为人性化，充分体现了教育与处罚相结合的处罚原则。
记者：《条例》有哪些具有地方特色的亮点内容？
刘鸿章：一、缆线管理。按照中央城市工作会议的要求，《条例》在第十七条对新城区和老城区的缆线管理分别作出了不同的规定，既考虑了立法的前瞻性，又注重切合我市实际情况，确保地方性法规能够及时有效地贯彻执行党的主张。
二、街景小品管理。我市创建全国文明城市过程中按要求设置了许多弘扬社会主义核心价值观的街景小品，怎么维护好这些构筑物，《条例》第十五条对街景小品的建设、管理和维护作了具体规定。
三、建设施工现场管理。《条例》第三十七条对建设施工现场的施工单位应当遵守的规定中，吸收和采纳了全省大气污染防治攻坚战第一次推进工作电视电话会议精神，所有施工单位必须严格遵守“六个百分之百”的具体内容，在《条例》中都有所体现。
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